政策分析:關于進一步加強城市軌道交通 規劃建設管理的意見解讀

關于國內城市的城區人口規模，目前并未有權威統計數據，參考相關分析研究報告，國內市區人口超過100萬的城市有220個以上，建成區人口超過100萬的城市估計有100個以上，而城軌交通得到批復的城市僅為43個，仍有至少數十個城市期待城軌交通在當地變為現實。    

隨著國內城軌交通產業的發展，我國城軌交通自主研發能力進一步增強，國產化率已經處于較高水平，未來城軌交通產業的進一步發展及走出去，需要首先在國內有一個更為廣闊的市場空間。而且國內很多城市對城軌交通也確實有比較迫切的需求，城軌交通不僅可以滿足這些城市日益提高的出行質量要求，還可以帶動相關產業的發展、促進社會就業。城軌交通市場的擴大也有利于技術創新，有利于在實踐中逐漸探索出符合不同城市類型的城軌交通制式，并通過規模效應不斷降低造價。所以，對城軌交通的準入限制應有所放松。    

縱觀世界上開通城軌交通的城市，發現其人口規模差異較大，這與各國發展階段有很大關系，對于發達國家，一些人口相對較少的城市也開通了一定規模的城軌交通，可能主要原因在于成本可負擔，以及市民出行質量的要求比較高。反觀國內，個別一、二線城市經濟實力強勁、財力雄厚，與發達國家同類城市不相上下，而更多的二線及二線以下城市，雖然經過多年發展，城市實力有明顯加強，城市面貌有明顯改觀，但與一線城市仍有非常大的差距。處于經濟發展新常態的當下，城軌交通對國內大部分城市而言，仍然比較昂貴，因此，對城軌交通的準入仍然有必要設置一定的門檻。    

結合以上分析，筆者認為城軌交通宜適當放松準入限制，可按照《關于調整城市規模劃分標準的通知（國發〔2014〕51號）》的城市類型劃分方法，將城軌交通（中、大運量系統）的準入門檻限制在大城市及以上級別的城市，對城區常住人口100萬以上的大城市全面放開限制（僅作為先決準入條件，并不意味著所有滿足人口門檻的城市都可以發展城軌交通），至于對于每個城市應采用何種系統制式，個人認為不宜進行限定。    

將城軌交通準入門檻放低至100萬人口，首先可以更好與國務院關于城市及人口的管理政策相銜接：常住人口在100～300萬間屬于Ⅱ型大城市，有特定的人口與戶籍改革與管理政策；其次，將準入門檻放低至100萬人口也有一定的現實考慮，個人認為對于人口規模相對偏低的Ⅱ型大城市，構建2～3條或3～4條中運量骨干線，并輔以地面公交可能是一種可行的公共交通發展模式，但現行政策將很多這樣的城市排除在外，不利于這些城市交通結構的優化調整，也難以通過實踐驗證這一模式的適應性。    81號文以現狀人口規模這一靜態指標進行限制也存在一定問題，受資源稟賦、經濟規律、發展政策等影響，部分目前規模較小的Ⅱ型大城市，其經濟水平和城市規模仍會保持較快速度的增長，如國家層面優化開發區域中受核心超大城市輻射、并承接核心城市資源與功能外溢的外圍Ⅱ型大城市，以及國家層面重點開發區域中城市化區域的副中心城市、節點中心城市，對這類城市更應將關注點放在其未來發展上。    

將城軌交通準入門檻放低至100萬人口，也呼應了81號文保留的政策彈性：“對經濟條件較好，交通擁堵問題比較嚴重的特大城市，其城軌交通項目予以優先支持”。按照當時的標準，文中所指的特大城市應為城市人口在100萬以上的城市（依據《城市規劃定額指標暫行規定》）。    

對于采用何種系統制式不宜進行限制，原因在于城軌交通系統多樣，采用單一的模式對大部分城市并不都是合理的。超過300萬人口的城市在發展大運量系統的同時也可以發展中運量系統，甚至可以局部成網；未超過300萬人口的城市，其城軌交通的骨干線很可能采用大運量系統更為合理。拋開合理性、采用一刀切來談系統制式選擇問題是一種迫切需要扭轉的管理思維。（來源：廣東清遠循環經濟園微信公眾號）