李鳳軍：《城市軌道交通線網規劃標準》 要點解讀

一、修訂背景

早在2014年，中國城市軌道交通建設步伐加快，許多城市紛紛建設或籌建城市軌道交通系統。當時，一些城市編制的城市軌道交通線網方案穩定性相對較差，有些城市頻繁修改線網方案，使得城市軌道交通線網難以與城市總體規劃有機協調、融合，個別城市的軌道交通系統建設甚至與城市發展脫節?！冻鞘熊壍澜煌ň€網規劃編制標準》(GB/T50546—2009)(以下簡稱《編制標準》)根據《二OO一-二OO二年度工程建設國家標準制訂、修訂計劃》編制，當時規劃建設軌道交通系統的城市較少，為適應當時形勢需要，標準重點突出了規劃編制環節的規范性。隨著城市軌道交通系統建設的快速發展，各地對技術標準無論從橫向內容覆蓋，還是從縱深內容、技術指標上都有了較高要求，需要對《編制標準》進行修訂，以指導各地科學、合理地建設城市軌道交通系統。

基于上述背景，住房城鄉建設部于2015年將《編制標準》的修訂列入制修訂計劃，并將修訂后的標準更名為《標準》?！稑藴省返男抻喒ぷ饔芍袊鞘幸巹澰O計研究院會同中國地鐵工程咨詢有限責任公司、同濟大學、北京城建設計發展集團股份有限公司、廣州地鐵設計研究院有限公司、上海市城鄉建設和交通發展研究院、北京市城市規劃設計研究院、哈爾濱工業大學等單位共同承擔。

二、修訂主要內容

《標準》由原來的8章修訂為10章，包括：總則、術語、基本規定、交通需求分析、服務水平與線網功能層次、線網組織與布局、線路規劃、車輛基地規劃、用地控制、綜合評價。修訂的主要內容為：增加城市軌道交通系統針對乘客服務的要求、城市軌道交通線網功能層次和線路規劃的技術內容、線網組織與布局的技術要求和指標，以及用地控制指標等。

《標準》主要在以下方面進行強化：

（一）定量分析內容，包括需求分析、多方案比選評價及推薦方案評價。要求在線網方案形成的關鍵環節采用定量分析的技術手段，提高線網規劃的科學性。

（二）針對乘客服務的功能性技術指標，包括出行時間、乘客舒適度、旅行速度、換乘時間等。通過提高城市軌道交通系統的服務水平，改善乘客出行條件。

（三）線網與城市空間結構的協調性，包括線網換乘樞紐與城市主要功能中心的耦合性，線路與城市發展軸線、主要客流走廊的協調性等。在提高城市主要功能中心交通可達性的基礎上，線網要實現支撐城市空間功能布局的戰略意圖。

（四）設施供給水平，由線網密度指標體現。通過改善城市軌道交通供給水平、優化城市交通供給側結構，可有效提升公共交通出行分擔率，從而落實優先發展公共交通的政策，促進城市集約可持續發展。

（五）規劃實施性指標，包括交通接駁中的接駁距離、用地控制中的建設控制區建設用地指標等。加強了城市軌道交通車站各交通方式間的有效銜接，增強了建設用地在規劃管控中的可操作性。

三、創新點

《標準》在編制過程中參考了大量國內外實踐經驗和研究成果，對于在中國城市實踐證明可行、有效的，經認真研究后予以吸納，以體現技術的先進性。同時，在城市軌道交通由現階段高速增長向高質量發展的轉型時期，堅持以人為本、效率和效益優先，建設可持續發展的城市軌道交通系統?！稑藴省返膭撔曼c主要體現在以下方面：

（一）建立車廂舒適度評價體系

車廂舒適度指標是基于乘客的服務水平指標。一些特大城市的軌道交通車廂內乘客擁擠甚至極端擁擠，不利于引導人們放棄個體交通工具轉移至軌道交通方式出行，不利于交通結構的持續優化，乘客更談不上舒適，與國外城市軌道交通車廂站席密度指標有較大差距。

根據《地鐵列車定員、車站規模動態計算方法及其標準研究》成果，以及中國部分城市和國際組織的經驗和做法，《標準》將車廂服務水平等級由高到低分為：A非常舒適、B舒適、C一般、D擁擠和E非常擁擠五級，對應的車廂站席密度為≤3人/m2，>3~4人/m2，>4~5人/m2，>5~6人/m2，>6人/m2。規定了普線平均車廂舒適度不宜低于C級，快線平均車廂舒適度不宜低于B級。

車廂舒適度評價體系為既有線網運能是否需要增加配置提供了評判依據。對既有運營線路，當線路某一斷面平均車廂舒適度低于規定等級水平的時間之和大于一天總運營時間的15%時，要從線網規劃層面采取增加運能供給、改善車廂舒適度的措施。15%的含義是容許各個區間斷面上車廂平均舒適度不符合規定要求的時間之和控制在一天總運營時間的15%以內。通過測算北京、上海、廣州、南京、鄭州等城市，容許某一斷面車廂舒適度不符合規定要求的累積時間基本為2.0-2.5h。

（二）基于城市轉型發展要求提出，城市軌道交通設施供給水平

多年來，城市軌道交通設施供給水平由線網規模體現，而線網規模通?；谛枨髮驕y算確定，難以與國家政策性目標及城市發展戰略目標契合。在國家大力推動城市轉型發展背景下，在需求導向基礎上增加供給導向指標，會彌補遠景城市規模發展彈性較大導致遠景年客流預測結果穩定性差、線網規模不易確定等不足。

通過研究世界典型城市不同區域的居住人口與就業崗位密度和線網密度的關系發現，西方國家典型城市與亞洲國家典型城市的平均設施水平指標有明顯區別，西方國家典型城市的軌道交通線網密度指標偏大，線網平均負荷強度明顯較低，軌道交通網絡投資效率較弱?！稑藴省坊趪覍Τ鞘泄步煌ǔ鲂蟹謸誓繕说囊?，從提高城市軌道交通投資效率角度出發，在亞洲國家典型城市軌道交通平均設施水平基礎上，適當考慮西方國家典型城市的平均供給水平，研究提出適于中國國情的城市軌道交通設施供給水平指標——中心城區線網密度規劃指標。

（三）提出城市軌道交通規劃建設用地系列控制指標

城市軌道交通工程是城市重大基礎設施項目，一些城市在建設城市軌道交通項目時，由于沒有預留建設用地，帶來巨額拆遷費用?！稑藴省费芯刻岢隽司€路區間、車站、車輛基地等一系列規劃建設用地指標，目的是預留與控制城市軌道交通建設用地，以減少拆遷，節約工程建設資金。

制定城市軌道交通規劃建設用地系列指標時，廣泛調研了全國已建和在建軌道交通的城市，研究確定地下線路和高架線路的區間建設控制區寬度均為30m。對于位于城市道路紅線內的車站，通常車站主體布置在城市道路紅線內，出入口、風亭、冷卻塔等附屬設施用地難以落實，往往將車站出入口設置在道路人行道上，妨礙了行人正常通行?！稑藴省诽岢鲕囌靖綄僭O施宜布置在城市道路紅線外兩側毗鄰地塊內，并規定了車站附屬設施建設控制區指標，且為了能夠集約利用土地資源，鼓勵與鄰近公共建筑結合考慮。對于車輛基地，規定了基于線路長度的規劃建設用地指標，且建設控制區總規模宜按每千米線路0.8-1.2hm2控制，方便使用和操作。

四、特色內容釋義

本章將《標準》中一些特色內容的編制思路、分析要素、內容要點等進行解釋。

（一）城市軌道交通在公共交通體系中的功能定位

《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中要求，優先發展公共交通，以提高公共交通出行分擔率為突破口，規定了不同類型的城市公共交通出行分擔率發展目標，但大多數城市與國家政策性目標相比有較大差距?！稑藴省穼τ趪艺咭笥枰约毣?，基于城市轉型發展和供給側結構性改革要求，規定了城市軌道交通在公共交通體系中的功能作用：規劃人口規模500萬人及以上的城市，城市軌道交通應在城市公共交通體系中發揮主體作用；規劃人口規模150~500萬人的城市，城市軌道交通宜在城市公共交通體系中發揮骨干作用。

（二）交通需求預測模型的精度要求

交通需求分析是論證城市軌道交通建設必要性、確定線網規模、評價線網規劃方案、研究建設時序、控制城市軌道交通設施用地的定量分析前提。交通需求預測模型是交通需求分析的主要技術手段，其精度直接影響線網規劃的科學性。

 《標準》規定了交通需求預測模型查核線道路系統校核誤差和城市軌道交通系統校核誤差的范圍，主要比對模型對現狀交通系統的模擬結果(計算值)與實際調查結果(觀測值)的差異。在此基礎上，可對預測年不同交通政策情形下的預測結果進行合理性論證，并對模型參數進行優化調整。

（三）城市軌道交通系統的服務水平

中國城市軌道交通建設規模增長較快，但系統效率與國(境)外一些城市相比有一定差距，難以滿足國家對城市軌道交通按照高質量、以服務人民群眾出行為根本目標的發展要求?！稑藴省穼Τ鞘熊壍澜煌ㄏ到y提出三項服務水平指標，分別為城市時空效率指標(出行時間)、換乘效率指標(換乘時間)和車廂舒適度指標(車廂站席密度)，意在提高城市軌道交通系統服務水平，提高乘客出行效率和城市經濟社會聯系效率，改善乘客出行環境。

在確定城市時空效率指標時，基于國外城市發展經驗以及中國大部分城市的規劃實踐，兩個地區之間城市經濟社會密切聯系的交通圈出行時間宜控制為45min之內，超過45min時其經濟社會聯系明顯變弱?！稑藴省芬幎顺鞘兄饕δ軈^之間軌道交通系統內部出行時間，如規劃人口規模500萬人及以上的城市為30min，加上兩端步行銜接時間約15min，實質上規定了以中心城區市級中心為核心，副中心、外圍組團中心均處于45min交通圈的范圍之內。

（四）線網功能層次

目前，中國省會及以上城市在城區主要選擇大運量地鐵系統，省會以下城市在城區選擇中運量系統的較多。當中心城區空間規模較大、外圍組團較遠、出行時間較長時，對線路旅行速度有了更高要求，因此，一些城市選擇將城區線路向外延伸，影響了城市軌道交通運轉的時空效率。

線網功能層次主要取決于線網服務的空間范圍大小、交通需求構成特征和服務水平等因素，是根據不同空間層次交通需求構成特征、由不同技術標準軌道交通級配組合而成的功能結構體系。線網分快線和普線兩個層次，快線按照速度等級劃分為快線A(旅行速度>65km/h)和快線B(旅行速度45~60km/h)，主要服務于市域和空間較大的中心城區；普線按照運量等級劃分為大運量、中運量兩個層次，主要服務于城區。對于有多種速度需求的客流走廊，推薦采用不同運量和不同速度的級配組合。

快線可選擇城市軌道交通制式，也可選擇鐵路制式，具體制式由線路沿線用地特征決定。

中運量線路涉及全封閉系統和部分封閉(存在部分平交道口)系統兩種形式。部分封閉系統主要以高架線、地面線為主，涉及平交道口的交通組織，其線路在選線方法、系統配置等方面與全封閉系統相比有較大差異。

（五）線網與城市空間功能結構的協調性

一些城市由于對軌道交通樞紐與城市空間功能布局關系研究重視不夠，導致城市主要公共服務中心、主要客運樞紐的交通可達性難以提高，制約了城市空間功能作用的良性發揮。

《標準》在線網組織、線網布局兩節中強化了線網與城市空間功能結構的協調性，線網要與城市空間功能、用地布局吻合，尤其是線網換乘樞紐要與城市主要功能中心的空間吻合。對于城區單一層次的普線網，在市、區兩級中心應設置換乘樞紐；對于城區大運量和中運量兩個層次的普線網，在市級中心、副中心應設置兩個層次線網的換乘樞紐；對于快線網與普線網之間的銜接換乘，優先選擇與市級中心、副中心結合的樞紐作為換乘控制節點；對于以商業商務服務或就業為主的市級中心，規劃人口規模500萬人及以上的城市應由2條及以上的軌道交通線路服務，有條件時宜形成具有多站換乘功能的樞紐地區；線路應與城市功能發展軸線、主要客流走廊結合。

（六）城市軌道交通與鐵路客運站、機場等對外交通樞紐銜接的條件

《標準》規定了城市軌道交通與鐵路客運站、機場銜接的門檻條件。鐵路客運站旅客發送量通常較大，城市軌道交通線路與主要鐵路客運站之間的銜接需要依據客流分析確定；軌道交通車站與鐵路客運站的換乘應統籌規劃進行一體化設計，當條件困難時，換乘距離不應大于300m。

城市軌道交通線路與機場銜接一般分為兩種情形：一是服務于機場客流為主的線路，二是兼有城市通勤及機場客流等多種功能的線路。當機場規劃年旅客吞吐量為1000~4000萬人次時，對兼有城市通勤客流的線路，其客流效益要比以機場客流為主的線路好，線路建設投資效益相對較高；對于以機場客流為主的線路，從中國已運營的機場線看，日客流量普遍較低，尤其是機場快線，沿線設置車站較少，沿途吸引客流量不高。因此，應在達到《標準》規定的快線客流門檻基礎上，結合城市經濟社會發展狀況，設置服務于機場客流為主、兼有城市通勤功能的線路。

（七）鐵路客運站與機場之間設置，軌道交通線路的必要條件

根據省域城鎮布局和全省機場的分布情況，城市機場的服務范圍不同，有些機場主要服務于城市行政轄區范圍，有些則服務于跨行政轄區的城市經濟圈甚至城鎮群等區域范圍。當城市機場服務于跨行政轄區的城市經濟圈或城鎮群范圍時，航空客流除需通過城市交通網絡向城市層面集散外，尚需通過區域交通網絡向更大空間范圍集散。

鐵路是區域交通網絡系統中的集約系統形式，尤其是城際鐵路、市域鐵路已經成為眾多城鎮群、都市圈規劃建設采用的主要形式，這些區域鐵路網絡系統與機場良好銜接，將推動區域交通一體化建設步伐。但由于各種因素，一些超大、特大城市的機場與區域鐵路網絡沒有實現銜接換乘，因此，《標準》作了下述規定：規劃人口規模500萬人及以上城市的軌道交通線網規劃應研究主要鐵路客運站和機場之間設置軌道交通線路的必要性和需求，確需軌道交通線路進行銜接的，兩者之間軌道交通系統內部出行時間宜控制在30min內且不應大于45min。

（八）城市軌道交通快線的客流門檻

在現行標準中，規劃建設普線的客流門檻是高峰小時單向最大斷面客流量大于或等于1萬人次，《標準》沿用了此技術要求并加以明確。對于規劃建設快線，現行標準中沒有客流門檻要求，造成部分城市規劃建設的快線客流效益和技術經濟性較差?！稑藴省窂奶岣呖土餍б?、避免客流風險、提高財務可持續性等角度，根據快線客流特征，采用客流密度指標作為快線的客流門檻。選擇中國部分城市軌道交通線網規劃案例，按照實現快線保本運營(不考慮建設成本折舊)的理想模式，考慮政策性補貼因素、廣告及其他收益等，研究確定快線客流密度不宜小于10(萬人·km)/km/d。

（九）在中心城區以外設置，城市軌道交通車站的條件

城市在編制線網規劃時，在中心城區以外軌道交通線路覆蓋的地區，車站選址時存在的主要問題是車站周邊地區建設用地開發密度、強度較小，集散客流較低，一些城市甚至在生態環境管控地區規劃設置車站。因此《標準》規定了中心城區以外城市軌道交通車站設置的基本條件：在車站周邊1000m半徑用地范圍內，規劃人口與就業崗位密度之和快線不宜小于1.0萬人/km2，普線不宜小于1.5萬人/km2，并明確在生態環境管控地區嚴禁設置車站。

（十）快線、普線共走廊的技術要求

當城市一條客流走廊具有一定客流規模且存在不同速度需求時，通過設置快線、普線可服務于不同交通需求，其核心是快線、普線是共軌設置還是獨立設置?！稑藴省芬幎嗽O置快線、普線共走廊的基本條件，即城市客流走廊上布設的普線負荷強度不小于3萬人次/km/d，且該走廊上多個主要功能區之間乘坐普線的出行時間超出《標準》第5.1.2規定。當快線、普線共用走廊時，快線與普線原則上應獨立設置。

（十一）交通接駁

城市軌道交通換乘樞紐是城市客運交通系統一體化的關鍵，實現不同交通方式換乘的車站是城市客運交通系統一體化的重要組成?！稑藴省芬幎嘶谲囌镜钠渌煌ǚ绞浇玉g的技術要求，包括步行、非機動車、公共汽車和出租汽車等，并規定車站出入口宜設置客流集散廣場，面積不宜小于30m2。對非步行交通方式接駁，《標準》給出了接駁距離的控制指標要求。

五、結語

中國地域遼闊，經濟、自然和社會環境差別較大，城市軌道交通規劃建設也會隨著經濟社會發展出現新的問題、新的要求?；谛枨?、供給雙導向的《標準》技術要求，與現行設計標準采用遠景年客流預測結果確定系統規模的單一需求導向的技術要求在實踐中需要協調，并克服可能出現的新問題。交通需求分析雖然對基礎資料來源、預測模型精度做出了技術規定，但需求預測結果不穩定的源頭問題尚未妥善解決，需要今后在方法論上攻關克難。未來通過深入細致的研究和廣泛的交流、討論，促進城市軌道交通線網規劃技術不斷更新、進步，不斷補充和完善《標準》。（來源：本文刊載于《城市交通》2018年第5期。作者：
李鳳軍 中國城市規劃設計研究院城市交通研究分院 副總工程師）