解讀國辦52號文政策初研 及對軌道交通PPP項目的影響

城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分，是城市公共交通系統的骨干。為促進城市軌道交通規范有序發展，日前國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發[2018]52號，以下簡稱52號文），對新形勢下我國城市軌道交通規劃建設工作作出部署。

一、政策出臺背景

（一）經濟發展的客觀要求。2003年國務院辦公廳印發《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發[2003]81號，以下簡稱81號文），規定了申報地鐵或輕軌建設規劃的城市應達到的地方財政一般預算收入、地區生產總值、城區人口、客流規模等條件，經過多年的經濟高速發展，原有指標已經難以客觀的反映地方城市建設能力，為了適應我國城市經濟社會發展，針對相關指標數據根據我國城市的經濟、城鎮化發展水平等作出適當調整。

（二）嚴控地方政府債務風險的有力舉措。近年來，個別城市對城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過于集中、財政資金不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，促進城市軌道交通規范有序發展，必須合理控制建設規模，科學把握建設節奏、加大財政約束力度，嚴控地方政府債務風險。

二、政策主要內容

52號文共分為總體要求、完善規劃管理規定、有序推進項目實施、強化項目風險管控、完善規劃和項目監管體系等五部分，共十二條。52號文堅持“量力而行、有序推進，因地制宜、經濟適用，銜接協調、集約高效，嚴控風險、持續發展”等原則，要求擬建城市科學做好城市軌道交通規劃，嚴格落實建設條件，有序推進項目建設，著力加強項目實施監管，確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應，提升城市軌道交通發展質量和效益，實現行業健康可持續發展，并從以下四個方面推進政策措施落實。

（一）完善規劃管理規定。提高申報建設地鐵和輕軌的條件和相關經濟指標，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入、地區生產總值分別由100億元提高到300億元、、1000億元提高到3000億元。提高建設規劃質量，加強城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合，鼓勵探索地上地下空間綜合開發利用。嚴格建設規劃報批和審核程序，確保建設規模同地方財力相匹配。強化建設規劃的導向和約束作用，已經國家批準的建設規劃原則上不得變更，進一步明確了規劃調整和新一輪建設規劃報批條件。

（二）有序推進項目實施。進一步規范項目審批條件，未列入建設規劃的項目不得審批（核準），已審批（核準）項目要合理把握建設節奏。強化項目建設和運營資金保障，強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，規范開展政府和社會資本合作（PPP）。

（三）強化項目風險管控。嚴控地方政府債務風險，加大財政約束力度，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債，對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，暫緩審批（核準）新項目。堅守安全發展底線，落實城市政府和企業安全責任，堅決防范重特大生產安全事故發生。

（四）完善規劃和項目監管體系。加強監管能力建設，健全部門間協同聯動監管機制。建立健全責任機制，堅持國家統籌、省負總責、城市主體的原則，對違規行為和責任主體實行聯合懲戒并依法依規追責問責。

三、52號文和81號文對比分析

（一）關于經濟發展指標。52號文延續81號文仍采用一般公共財政預算收入、地區生產總值指標，指標數據提高到原來的3倍以上。

（二）關于人口指標。52號文對數值標準暫不作調整，將城區常住人口明確為市區常住人口。同時新增初期客運強度指標。

（三）關于債務指標。52號文規定嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。

（四）關于財政資金支出。52號文將原81號文中關于項目資本金比例的要求，改為對政府財政資金投入的要求。

（五）其他內容。52號文中刪除了81號文中關于項目設備國產化率的要求，同時還對建設規劃期限、建設規劃調整條件、新編建設規劃要求和責任主體等問題進行了明確。

四、新政策對軌道交通PPP項目的影響

（一）落實財政性資金投入來源。經初步分析，對國家已批復建設規劃的43個城市，除個別城市外，大部分城市的經濟發展指標、人口指標和債務指標均符合52號文的相關規定。同時，52號文規定對于在建設規劃中未明確采用特許經營模式的項目，財政性資金投入不得低于項目總投資的40%。因此，地方政府需進一步研究落實財政性資金投入來源，有序推進項目建設，確保與城市經濟發展水平相匹配。

（二）堅持采用PPP模式實施軌道交通項目。根據52號文規定“除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金”。為緩解軌道交通建設資金壓力，減少地方政府債務增量，對于新申報建設規劃的城市，建議優先考慮采用PPP模式中的特許經營方式實施城市軌道交通項目。對于已經批復建設規劃的城市，是否可以結合52號文和發改基礎〔2015〕49號文中的相關規定，將建設規劃調整方案上報國家有關部門對項目投資模式進行調整，有待進一步落實。

（三）創新融資渠道。建議通過PPP等多種方式盤活存量資產，研究通過可續期債券、項目收益債券、長期債權等方式拓展融資渠道，探索城市軌道交通地上地下空間綜合開發利用，通過多元化經營等方式保障項目建設和運營資金。（來源：“中國PPP服務平臺”作者：風雨同舟）